【背景介绍】
    进入新世纪，人口计生工作步入了全新的历史时期。面对新的形势和新的任务，如何找到一条既符合国情、盐都特点，又反映国际人口计生发展趋势；既能有效控制人口增长，又能为广大群众接受，体现抓紧与抓好辨证统一的、促进人口计生工作不断上水平的新路子，一直是盐都各级领导和计生部门思考的重大问题。2002年底，当得知国家人口计生委将在全国每个省份遴选一个县（市、区）作为中国∕联合国人口基金生殖健康/计划生育项目县（市、区）时，盐都县委、县政府（因区划调整，盐都县2004年3月撤县设区）领导意识到这是个重大的机遇，当即决定：参与竞争，积极引进。2003年3月，盐都如愿被国家计生委和卫生部联合确定为全国30个中国∕联合国人口基金第五周期生殖健康/计划生育项目县之一，三年后的2006年，又被确定为全省唯一的中国∕联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目区。盐都积极引进、大力实施国际合作项目，主要基于三方面需要：
    一、延续传统优势的内在需要。盐都作为全国计划生育优质服务首批试点县（区）之一，从1994年开始探索开展计划生育优质服务，经过持之以恒的艰苦努力，走出了一条具有自身特色的优质服务之路，曾被誉为“全国计划生育优质服务典范”。随着计划生育优质服务在全国遍地开花，盐都原有的优势逐渐削弱。如何延续计划生育优质服务传统优势，成为全区上下思考的重要问题。中国∕联合国人口基金第五、第六周期生殖健康/计划生育项目全新的理念、方法和内容，对于优质服务的推进和发展，具有非常重要的借鉴意义和指导意义，有利于解放思想、拓宽思路，使盐都计划生育优质服务的优势更优、特色更特。
    二、深化综合改革的现实需要。2001年，盐都被列为盐城市人口和计划生育综合改革试点区。随着改革逐步向深层推进，改革的方向、内容和途径需要进一步明确。中国∕联合国人口基金项目实施的指导原则是，将国际合作项目目标与我国人口计生工作目标整合，借鉴国际先进理念推动国内工作整体上水平，通过实施项目进一步推动人口和计划生育综合改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的人口和计划生育工作新机制，实现工作思路和工作方法“两个转变”。就盐都而言，联合国人口基金项目在很大程度上为综合改革指出了方向、明确了内容、找到了途径。
    三、推动整体工作的客观需要。联合国人口基金项目的理念、方法和内容与盐都区以优质服务为工作主旋律的实际情况相当接近和契合，实施联合国人口基金项目，不仅可以推动优质服务的深化，而且可以推动整个人口计生工作的深入。在以人为本，构建和谐社会的时代背景下，人口计生工作如何转变工作思路和工作方法，实现整体工作水平的提升,这是摆在人口计生工作者面前的重要课题。联合国人口基金项目倡导的以人为本，以人的全面发展为中心的理念，与我国政府“关注民生，共建和谐”的执政理念是契合的，与科学发展观的要求是吻合的，与新时期人口计生工作的“20字方针”也是相通的。坚持以人为本，促进人的全面发展，是人口计生工作发展的必然选择和必由之路。
    【创新实践】
    多年来，盐都一直致力于深化优质服务、推进综合改革的实践和思考。在推进优质服务过程中，盐都历届党政领导高度重视，人口计生部门身体力行，为全国的优质服务不断提供新鲜经验。在此基础上，又成功引进了中国∕联合国人口基金第五、第六周期生殖健康/计划生育项目，致力实现服务理念国际化、服务体系网络化、服务队伍职业化、服务对象全员化、服务方式便民化、服务内容多样化、服务流程规范化、服务手段信息化，不断深化人口计生综合改革。
    一、推动服务理念国际化。开展优质服务之初，盐都就按照1994年开罗国际人发大会提出的“人的全面发展”、“生殖健康”等新概念，指导优质服务工作。随着优质服务的发展和国际交流的增多，盐都优质服务理念国际化程度不断提高。2003年实施中国∕联合国人口基金项目以来，盐都参与国际交流更为频繁。不仅国外专家学者经常来盐都考察，而且盐都多次派员到国外考察。在互动交流当中，使盐都的服务理念得到不断更新，“以人为本”、“以服务对象为中心”的先进理念进一步确立，“以群众需求为第一信号、以群众满意为第一标准”的观念，已经成为全区上下的共识。
    二、推动服务体系网络化。开展优质服务以来，盐都一直将加强服务体系建设作为重中之重来抓。组织对区、镇、村三级服务阵地不断进行更新，形成了以区站为龙头、中心服务站为纽带、镇站为依托、村服务室为基础的四级服务网络。在国际合作项目推进的实践中，结合打造“世代服务”品牌，从2005年开始，先后投入近5000万元，按照“宜改则改，宜扩则扩，宜建则建”的原则，组织对全区服务阵地进行了全面升级改造，在全市率先实现世代服务体系全覆盖。区、镇计生服务机构在配备常规诊疗设备的基础上，借助项目提供的援助，先后添置了50多件（套）先进的诊疗设备，进一步提高了诊疗的准确率和有效率。各级服务阵地除具有行政管理、宣传教育、人员培训、信息管理、技术服务、药具发放等功能，还新增了特色门诊、休闲娱乐、产业经营等服务功能。2007年11月下旬，联合国人口基金驻华代表处项目官员吉田久美子女士在考察了盐都的计划生育服务阵地后，给予了较高的评价。
    三、推动服务队伍职业化。盐都按照队伍职业化建设的要求，从加强组织建设、业务建设、效能建设入手，倾力打造政治坚定、业务精湛、作风过硬的高素质队伍，努力达到“一专多能”和“想服务、会服务、能服务”的标准，为计划生育优质服务展提供智力支持和人才保障。采取“引、调、聘、辞”等方式，不断优化人口计生队伍的年龄结构、知识结构和专业结构，运用“走出去”、“请进来”、“自培训”等方法，不断提升从业人员的能力水平，力求达到职业化的要求。开展国际合作项目以来，盐都共组织各级各类培训300多期，培训学员2万多人次。目前，全区人口计生系统490名人员中，年龄在35岁以下的145人，占29.5%；大专以上学历的377人，占76.9 %。74名技术服务人员中，年龄在35岁以下的32人，占43%；大专以上学历的39人，占53%；具有执业资质的69人，占93%。
    四、服务对象全员化。在开展优质服务之初，盐都主要为育龄妇女提供青春期、婚前期、孕产期、避孕期、更年期“五期”服务。随着国际合作项目的推进，项目建设与避孕节育全程服务和生殖健康促进系列工程等有机结合起来，工作领域从最初的生殖健康、优质服务扩展到艾滋病预防、生育文化建设、社会性别平等等方面；工作对象从以已婚育龄妇女为主逐步扩大到包括男性、青少年和老年人在内的全员人口。现在每年服务育龄期以外人群的数量已由开展项目前的5000余人次，增加到3万余人次。男性参与率逐年提高，目前已达30%以上。中国∕联合国人口基金第五、第六周期生殖健康/计划生育项目新颖的服务模式和较高的服务质量，还吸引了周边县（市、区）的群众前来接受服务。项目开展以来，到盐都接受计划生育、生殖健康、家庭保健服务的外地群众已达3万多人次。
    五、服务方式便民化。在国际合作项目实践中，盐都坚持围绕群众需求来开展服务活动，变过去的“群众围着干部转”为现在的“干部围着群众转”，服务人员实现了“要我服务为我要服务”、“坐等服务为登门服务”、“单一服务为综合服务”的转变。对计划生育基本服务项目，一律实行免费服务，并不断降低服务“门槛”，对群众的个性化需求，实行低偿或无偿服务，让更多群众享受到生殖健康服务。充分发挥计划生育协会等非政府组织的作用，引导群众对计划生育实行自治，增强群众的“主人”意识。大力推行人口计生政务和村务公开，广泛接受群众监督。全力维护群众的各种合法权益，先后取消了一孩生育审批和照顾再生一孩生育期间隔等措施。结合区情实际，积极制定有利于计划生育家庭的优先优惠政策，出台了被群众成为“30条”的《关于对计划生育家庭进行奖励扶助的实施意见》，让计划生育家庭享受更多的实惠和好处。
    六、服务内容多样化。国际合作项目实施后，计划生育优质服务从最初开展以避孕节育全程服务和生殖保健服务为主，逐步拓展到生育、节育、不育和生产、生活等领域。服务类型涵盖公益型（主要是政府投入的，基本的免费计划生育技术服务项目）、倡导型（主要是政府倡导的，政策支持的，适当补偿的、向群众低偿收费的生殖健康服务项目）、特需型（主要是面向家庭和群众需求的，个人支付费用的生殖健康和家庭保健服务项目）服务。盐都还积极运用逻辑框架法、“问题树”、“杉树图”等先进的项目管理方法，不断增强服务效果，最大限度满足群众日益增长的多元化需求，得到群众的广泛好评。据调查统计，群众满意率已经达到98％以上。
    七、服务流程规范化。根据项目要求，盐都组织对《盐都区计划生育技术服务质量管理手册》、《计划生育技术服务工作制度和工作规范》进行了修订，进一步规范了技术服务流程，并印发到基层；制订了《盐都区计划生育指导站分站（中心服务站）管理办法》，包括工作岗位责任、手术室管理、消毒灭菌、技术档案管理、随访服务、手术差错事故登记上报、药具管理等在内的23项服务工作制度和工作规范。为保证工作制度和规范得到贯彻执行，盐都成立了技术指导小组，常年巡回到计生服务机构指导并协助服务，严密实施质量监控。国际合作项目开展以来，没有发生一例计划生育手术事故。
    八、服务手段信息化。盐都为真正实现计划生育信息化，坚持高标准、高起点建设信息化网络。国际合作项目实施以来，全区累计投资500多万元用于信息化建设。区、镇两级都建有计划生育信息中心，全部实现联网运行，具备数据传输和交换功能，并在部分村（居）建立了信息点，探索对村级计划生育工作实行微机化管理。镇级信息管理人员及时将服务机构和服务人员开展服务的情况，收集、录入到育龄妇女信息系统当中，建立育龄群众健康档案，定期对服务信息进行分析，并将分析结果通报相关单位和服务人员，为工作决策和后续服务提供参考依据。区、镇两级对群众反映的意见和建议以及信息系统的分析结果，及时进行研究，认真进行整改，适时调整工作重点，努力使服务工作更加贴近时代、贴近群众、贴近实际，为群众提供更有针对性和个性化的服务。
    【主要经验】
    总结国际项目在盐都的运作经验，特别是具有鲜明特点和可操作性的经验，对进一步推进人口和计划生育综合改革具有十分重要的指导意义。
    1、坚持理念创新，顺应国际人口发展潮流。盐都通过不断更新和梳理国际倡导的先进人口与发展理念，将人口和计划生育工作融入国内、国际社会主流。各级党政干部通过宣讲会、座谈会、研讨会等多种形式的倡导，对国际合作项目的国内国际背景、丰富内涵、指导思想和工作要求，有了全新的认识。全区各级党政干部思想更加解放，以人为本，以人的全面发展为中心，以群众需求为导向，以综合改革为动力，以“人人享有良好的生殖健康服务”为工作目标的人口计生工作思路更加清晰，大大增强了与时俱进抓计生、以项目促计生的信心和决心，为实施第六周期项目提供了强有力的思想保证和组织保证。专职人员通过“走出去”、“请进来”、“在岗培训”等方式，拓宽了视野、更新了观念、丰富了知识。全区计划生育服务人员成为依法服务、按需服务、规范服务的“主力军”。目标人群通过媒体宣传、培训教育、文艺演出、艺术展览和接受服务等途径，切身感受到国际合作项目给自己带来的关爱和温馨，思想观念发生了很大的转变，从过去“躲着干部走”变为“围着干部转”，主动配合开展各类服务活动。
    2、坚持以人为本，维护育龄群众切身利益。盐都在人口和计划生育工作中，结合国际项目，在科学发展观的指导下，树立“以人为本”的理念，把政府的决策、国际项目引导与群众的切身利益有机结合起来，把握人口与经济、社会、资源、环境协调发展的特点及客观规律，把广大人民群众的根本利益作为人口和计划生育工作的出发点和落脚点。建立以人的全面发展为中心的工作模式，尊重群众的计划生育主人地位，树立育龄群众是计划生育主人的意识，激发广大育龄群众的自觉参与，切实维护好他们的合法权益。努力把稳定低生育水平与满足群众需求结合起来，把群众满意不满意作为衡量计划生育工作的重要标准。在国际合作项目的先进理念和经验带动下，进一步转变政府职能，构建服务型政府，寓管理于服务之中，在服务中加强管理，在服务中化解矛盾，在服务中落实政策，在服务中促和谐,推动人口和计划生育工作的发展。
    3．坚持结合实际，推进整体工作科学发展。区情实际决定了盐都计划生育工作的理论和实践，既要充分利用国际理念和模式，又不能完全照搬国外经验。国际先进的理念和经验的本土化和制度化，就是要把统筹解决人口问题与盐都的经济、社会、环境和资源协调发展相结合，把人口计划生育工作与民生问题相结合，在引入先进国际理念的基础上，结合实际建立长效工作模式和机制。国际合作项目倡导的“寓管理于服务之中，围绕需求抓服务、围绕服务抓管理”，能够充分适应时代需求，赢得群众的理解和支持，在实际工作中要抓住政府重视、国际关注、社会期待、群众需要的关键问题。盐都在项目实施过程中，突破“就项目抓项目”的思维，将实施项目与开展正常工作有机结合起来，融入统筹解决人口问题全过程，渗透到相关领域，实现互促共进。将项目中的管理与评估改革融入人口计生综合改革、维护公民权益融入推行村级自治、促进社会性别平等融入出生人口性别比综合治理、规范服务融入“世代服务”品牌建设、知情选择融入日常技术服务、青少年生殖健康教育融入青春期教育，等等，做到不因为开展日常工作而淡化项目，也不因为突出项目而影响日常工作，相辅相成，相得益彰。2007年以来，盐都人口计生工作连续三年在全市年度绩效考核中实现越位前移，蝉联全市人口和计划生育工作奖。
    4．坚持规范管理，放大国际合作项目示范作用。盐都通过国际合作项目，引入和实施了一套规范科学的项目管理方法和程序，使计划生育国际合作项目管理水平和计划生育队伍的服务意识得到提升；通过国际合作项目还培养和锻陈了一批基层干部，规范了计划生育管理和服务的流程，加强了人口和计划生育队伍的能力建设，对人口和计划生育事业产生了积极而长远的影响。同时，作为盐城市人口计生“六大功能区”中的国际项目先导区，盐都充分发挥示范带动作用，努力为项目经验在盐城乃至更大范围的推广和拓展，贡献自己的力量，致力共同发展，发挥辐射示范效应。
5．坚持合作交流，展现良好的国内国际形象。通过国际项目，盐都不仅引入先进的理念和经验，在组织管理、项目实施、发展理念等方面不断与国际接轨，还利用国外的资金和技术，与计划生育管理和服务网络有机结合，优势互补，推动全区人口计生工作的科学发展。盐都还利用出席全国性会议宝贵机会，介绍国际合作项目方面的做法。对全国各地前来考察参观的客人，坚持毫无保留地介绍自己的做法，并虚心恳请客人提出宝贵意见和建议，将每一次接待，都视为今后工作的激励和鞭策的机会。同时，盐都确立“外事无小事”的思想，精益求精做好每一个环节和细节，既积极主动又稳妥慎重地向外宾介绍项目实施情况，在了解世界的同时，努力让世界了解盐都，特别是在稳定低生育水平，提高人口素质，维护公民权益等方面所做的努力，进一步宣传了我国的人口和计划生育事业。
    【主要启示】
    国际合作项目对综合改革拓展与创新的启示可以归纳为理念本土化、内容操作化、管理制度化、服务人性化、模式多样化。具体地讲，国际合作项目对综合改革拓展与创新有以下几点启示:
    1、综合改革拓展与创新的重要前提是强化高层倡导。国际项目的成功先决条件之一在于引进项目过程中特别注重促进高层领导的理念更新及工作思路转变。强化高层领导的理念更新，是综合改革能否进一步深化的关键要素。对于综合改革的高层倡导包括各级党政领导必须充分意识到人口和计划生育综合改革的重要性和必要性，并明确综合改革的定位和发展方向，从各自层面出台制订综合改革的具体实施方案和行动计划，从而保障综合改革的顺利推进。
    2、综合改革成功的根本要素在于破解体制上的难题。国际合作项目的成功经验昭示，在进一步深化综合改革进程中，破解围扰人口与发展进程中大人口体制的瓶颈比创新其工作机制更难，也更具有现实意义。实践证明，体制创新是综合改革的前提,也是综合改革持久且有成效的关键。综合改革体制创新应该高度关注人口计生公共服务体制的构建，引导人口计生服务向以改善民生、服务民生为重点的公共服务转变。
    3、综合改革拓展与创新的基本保障是部门协调参与。国际合作项目的成功经验告诉我们，多部门合作和参与是项目成功的重要保证。综合改革的初衷,正是要破除传统人口计生系统单打独斗的工作格局，形成新时期人口和计划生育工作“党委领导、计生牵头、部门合作、各司其职”的工作格局。能否建立健全跨部门参与综合改革的长效机制决定着未来综合改革的走向以及持久性。
    4、综合改革拓展与创新的主要标志是完善相关人口公共服务政策体系。国际合作项目留给我们的启示还包括，完善相关人口公共服务政策体系应是综合改革的核心内容之一。按照现阶段人口和计划生育工作的客观要求，涉及综合改革的大人口服务政策体系内涵是宽泛的，包括计划生育政策、公共卫生、健康和安全政策、户籍政策、人口迁移政策、教育政策、住房政策、社会保障政策、交通政策等方方面面。因此，综合改革的拓展与创新不可能一蹴而就，需要下大气力逐步完善相关的人口公共服务体系。
    5、综合改革拓展与创新的重要基础是操作内容的本土化。多年来的国际合作项目不仅体现在既定的成效，而且在于结合本地实际而形成的极具特色的本土化内容。因此，深化综合改革不仅要在内容上凸现本土化，而且也要在机制和体制创新上实现本土化，要充分尊重人民群众的首创精神，鼓励基层结合实际，大胆创新，探索适合当地实际的别具特色的综合改革模式。